二、我国粮食安全面临的挑战
  　　近年来，我国粮食生产发展和供需形势呈现出较好局面，为改革发展稳定全局奠定了重要基础。但是必须清醒地看到，农业仍然是国民经济的薄弱环节，随着工业化和城镇化的推进，我国粮食安全面临的形势出现了一些新情况和新问题：粮食生产逐步恢复，但继续稳定增产的难度加大；粮食供求将长期处于紧平衡状态；农产品进出口贸易出现逆差，大豆和棉花进口量逐年扩大；主要农副产品价格大幅上涨，成为经济发展中的突出问题。从中长期发展趋势看，受人口、耕地、水资源、气候、能源、国际市场等因素变化影响，上述趋势难以逆转，我国粮食和食物安全将面临严峻挑战。
  　　（一）消费需求呈刚性增长。
  　　粮食需求总量继续增长。据预测，到２０１０年我国居民人均粮食消费量为３８９公斤，粮食需求总量达到５２５０亿公斤；到２０２０年人均粮食消费量为３９５公斤，需求总量５７２５亿公斤。
  　　粮食消费结构升级。口粮消费减少，据预测，到２０１０年我国居民口粮消费总量２５８５亿公斤，占粮食消费需求总量的４９％。到２０２０年口粮消费总量２４７５亿公斤，占粮食消费需求总量的４３％。饲料用粮需求增加，据预测，到２０１０年饲料用粮需求总量为１８７０亿公斤，占粮食消费需求总量的３６％；到２０２０年将达到２３５５亿公斤，占粮食消费需求总量４１％。工业用粮需求趋于平缓。
  　　食用植物油消费继续增加。据预测，２０１０年我国居民人均食用植物油消费１７．８公斤，消费需求总量２４１０万吨；２０２０年人均消费量２０公斤，消费需求总量将达到２９００万吨。
  　　（二）耕地数量逐年减少。
  　　受农业结构调整、生态退耕、自然灾害损毁和非农建设占用等影响，耕地资源逐年减少。据调查，２００７年全国耕地面积为１８．２６亿亩，比１９９６年减少１．２５亿亩，年均减少１１００万亩。目前，全国人均耕地面积１．３８亩，约为世界平均水平的４０％。受干旱、陡坡、瘠薄、洪涝、盐碱等多种因素影响，质量相对较差的中低产田约占２/３。土地沙化、土壤退化、“三废”污染等问题严重。随着工业化和城镇化进程的加快，耕地仍将继续减少，宜耕后备土地资源日趋匮乏，今后扩大粮食播种面积的空间极为有限。
  　　（三）水资源短缺矛盾凸现。
  　　目前，我国人均占有水资源量约为２２００立方米，不到世界平均水平的２８％，每年农业生产缺水２００多亿立方米，且水资源分布极不均衡，水土资源很不匹配。我国北方地区水资源短缺矛盾更加突出。东北和黄淮海地区粮食产量占全国的５３％，商品粮占全国的６６％，但黑龙江三江平原和华北平原很多地区超采地下水灌溉，三江平原近１０年来地下水位平均下降２—３米，部分区域下降３—５米，华北平原已形成９万多平方公里的世界最大地下水开采漏斗区（包括浅层地下水和深层承压水）。此外，近年来我国自然灾害严重，不利气象因素较多，北方地区降水持续偏少，干旱化趋势严重。今后受全球气候变暖影响，我国旱涝灾害特别是干旱缺水状况呈加重趋势，可能会给农业生产带来诸多不利影响，将对我国中长期粮食安全构成极大威胁。
  　　（四）供需区域性矛盾突出。
  　　粮食生产重心北移。２００７年１３个粮食主产区产量占全国总产量的７５％。其中河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南７个北方产区，粮食产量占全国的比重由１９９１年的３６．２％提高到２００７年的４３．５％。南方粮食生产总量下降。江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川６个南方产区，粮食产量占全国比重由１９９１年的３６％下降到２００７年的３１．６％。主销区粮食产需缺口逐年扩大。北京、天津、上海、浙江、福建、广东和海南７个主销区，粮食产量占全国的比重已由１９９１年的１２．２％下降到２００７年的６．３％；产需缺口由２００３年４８５亿公斤扩大到２００７年５５０亿公斤左右。此外，西部部分地区生态环境较差、土地贫瘠，粮食生产水平较低，存在供需缺口。
  　　（五）品种结构性矛盾加剧。
  　　小麦供需总量基本平衡，但品种优质率有待进一步提高。大米在居民口粮消费中约占６０％，且比重还在逐步提高，但南方地区水田不断减少，水稻种植面积大幅下降，恢复和稳定生产的难度很大，稻谷供需总量将长期偏紧。玉米供需关系趋紧。大豆生产徘徊不前，进口依存度逐年提高。北方种植大豆、南方种植油菜籽比较效益低，生产缩减。粮食品种间（如东北大豆、玉米、水稻）争地及粮食作物与油料、棉花、烤烟等经济作物之间的争地矛盾将长期存在。
  　　（六）种粮比较效益偏低。
  　　近年来，由于化肥、农药、农用柴油等农业生产资料价格上涨和人工成本上升，农民种粮成本大幅增加，农业比较效益下降。随着我国工业化、城镇化快速发展，农村外出务工人员增多，特别是粮食主产区一半以上的青壮年劳动力外出打工，农业劳动力呈现结构性紧缺，一些地区粮食生产出现“副业化”的趋势。与进城务工和种植经济作物相比，种粮效益明显偏低，保护农民种粮积极性、保持粮食生产稳定发展的难度加大。
  　　（七）全球粮食供求偏紧。
  　　全球粮食产量增长难以满足消费需求增长的需要。据测算，近１０年来全球谷物消费需求增加２２００亿公斤，年均增长１．１％；产量增加１０００亿公斤，年均增长０．５％。目前，世界谷物库存消费比已接近３０年来最低水平。２００６年以来，国际市场粮价大幅上涨，小麦、玉米、大米、大豆和豆油价格相继创历史新高。今后受全球人口增长、耕地和水资源约束以及气候异常等因素影响，全球粮食供求将长期趋紧。特别是在能源紧缺、油价高位运行的背景下，全球利用粮食转化生物能源的趋势加快，能源与食品争粮矛盾日益突出，将进一步加剧全球粮食供求紧张，我国利用国际市场弥补国内个别粮油品种供给不足的难度增大。

 　　三、保障粮食安全的指导思想和主要目标
  　　（一）指导思想。
  　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，按照全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的重大战略部署和总体要求，坚持立足于基本靠国内保障粮食供给，加大政策和投入支持力度，严格保护耕地，依靠科学技术进步，着力提高粮食综合生产能力，增加食物供给；完善粮食流通体系，加强粮食宏观调控，保持粮食供求总量基本平衡和主要品种结构平衡，构建适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情的粮食安全保障体系。
  　　保障国家粮食安全，必须坚持以下原则：
  　　——强化生产能力建设。严格保护耕地特别是基本农田，加强农田基础设施建设，提高粮食生产科技创新能力，强化科技支撑，着力提高粮食单产水平，优化粮食品种结构。合理利用非耕地资源，增加食物供给来源。
  　　——完善粮食市场机制。加强粮食市场体系建设，促进粮食市场竞争，充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用。
  　　——加强粮食宏观调控。完善粮食补贴和价格支持政策，保护和调动地方政府重农抓粮积极性和农民种粮积极性。健全粮食储备制度，加强粮食进出口调剂，健全粮食宏观调控机制。
  　　——落实粮食安全责任。坚持粮食省长负责制，增强销区保障粮食安全的责任。
  　　——倡导科学节约用粮。改进粮食收获、储藏、运输、加工方式，降低粮食产后损耗，提高粮食综合利用效率。倡导科学饮食，减少粮食浪费。
  　　（二）主要目标。
  　　为保证到２０１０年人均粮食消费量不低于３８９公斤、到２０２０年不低于３９５公斤，要努力实现以下目标：
  　　——稳定粮食播种面积。到２０２０年，耕地保有量不低于１８亿亩，基本农田数量不减少、质量有提高。全国谷物播种面积稳定在１２．６亿亩以上，其中稻谷稳定在４．５亿亩左右。在保证粮食生产的基础上，力争油菜籽、花生等油料作物播种面积恢复到１．８亿亩左右。
  　　——保障粮食等重要食物基本自给。粮食自给率稳定在９５％以上，到２０１０年粮食综合生产能力稳定在５０００亿公斤以上，到２０２０年达到５４００亿公斤以上。其中，稻谷、小麦保持自给，玉米保持基本自给。畜禽产品、水产品等重要品种基本自给。
  　　——保持合理粮食储备水平。中央和地方粮食储备保持在合理规模水平。粮食库存品种结构趋向合理，小麦和稻谷比重不低于７０％。
  　　——建立健全“四散化”粮食物流体系。加快发展以散装、散卸、散存和散运为特征的“四散化”粮食现代物流体系，降低流通成本，提高粮食流通效率。到２０１０年全国粮食物流“四散化”比例达到３０％，到２０２０年提高到５５％。

四、保障粮食安全的主要任务
  　　（一）提高粮食生产能力。
  　　加强耕地和水资源保护。采取最严格的耕地保护措施，确保全国耕地保有量不低于１８亿亩，基本农田保有量不低于１５．６亿亩，其中水田面积保持在４．７５亿亩左右。严格控制非农建设占用耕地，加强对非建设性占用耕地的管理，切实遏制耕地过快减少的势头。不断优化耕地利用结构，合理调整土地利用布局，加大土地整理复垦，提高土地集约利用水平。继续实施沃土工程、测土配方施肥工程。改进耕作方式，发展保护性耕作。合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和科学管理水资源，加大水资源工程建设力度，提高农业供水保证率，严格控制地下水开采。加强水资源管理，加快灌区水管体制改革，对农业用水实行总量控制和定额管理，提高水资源利用效率和效益。严格控制面源污染，引导农户科学使用化肥、农药和农膜，大力推广使用有机肥料、生物肥料、生物农药、可降解农膜，减少对耕地和水资源的污染，切实扭转耕地质量和水环境恶化趋势，保护和改善粮食产地环境。
  　　切实加强农业基础设施建设。下大力气加强农业基础设施特别是农田水利设施建设，稳步提高耕地基础地力和产出能力。加快实施全国灌区续建配套与节水改造及其末级渠系节水改造，完善灌排体系建设；适量开发建设后备灌区，扩大水源丰富和土地条件较好地区的灌溉面积；积极发展节水灌溉和旱作节水农业，农业灌溉用水有效利用系数由２００５年的０．４５提升到２０１０年的０．５０，２０２０年达到０．５５以上。实施重点涝区治理，加快完成中部粮食主产区大型排涝泵站更新改造，提高粮食主产区排涝抗灾能力。狠抓小型农田水利建设，抓紧编制和完善县级农田水利建设规划，整体推进农田水利工程建设和管理。加强东北黑土区水土流失综合治理和水利设施建设，稳步提高东北地区水稻综合生产能力。强化耕地质量建设，稳步提高耕地基础地力和持续产出能力。大力推进农业综合开发和基本农田整治，加快改造中低产田，建设高产稳产、旱涝保收、节水高效的规范化农田。力争到２０１０年中低产田所占比重降至６０％左右，到２０２０年中低产田所占比重降到５０％左右。
  　　着力提高粮食单产水平。强化科技支撑，大力推进农业关键技术研究，力争粮食单产有大的突破，到２０１０年全国粮食单产水平提高到每亩３２５公斤左右，到２０２０年提高到３５０公斤左右。大力促进科技创新，强化农业生物技术和信息技术的应用，加强科研攻关，实施新品种选育、粮食丰产等科技工程，启动转基因生物新品种培育重大专项，提高生物育种的研发能力和扩繁能力，力争在粮食高产优质品种选育、高效栽培模式、农业资源高效利用等方面取得新突破，加快培育形成一批具有自主知识产权的高产、优质、抗性强的粮油品种。实施农业科技入户工程，集成推广超级杂交稻等高产、优质粮食新品种和高效栽培技术、栽培模式，提倡精耕细作。主要粮食作物良种普及率稳定在９５％以上。科技对农业增长的贡献率年均提高１个百分点。
  　　加强主产区粮食综合生产能力建设。按照资源禀赋、生产条件和增产潜力等因素，科学谋划粮食生产布局，明确分区功能和发展目标。集中力量建设一批基础条件好、生产水平高和粮食调出量大的核心产区；在保护生态前提下，着手开发一批有资源优势和增产潜力的后备产区。核心产区、后备产区等粮食增产潜力较大的地区要抓紧研究增加本地区粮食生产的规划和措施。加快推进优势粮食品种产业带建设，优先抓好小麦、稻谷等品种生产，在稳定南方地区稻谷生产的同时，促进东北地区发展粳稻生产。继续扩大优质稻谷、优质专用小麦、优质专用玉米、高油高蛋白大豆和优质薯类杂粮的种植面积。在粮食主产省和西部重要产粮区，继续实施优质粮食产业工程、大型商品粮生产基地项目和农业综合开发项目等。积极推行主要粮食作物全程机械化作业，促进粮食生产专业化和标准化发展。抓好非主产区重点产粮区综合生产能力建设，扩大西部退耕地区基本口粮田建设，稳定粮食自给水平。在稳定发展粮油生产的基础上，合理调整农用地结构和布局，促进农业产业结构和区域布局的优化。
  　　健全农业服务体系。加强粮食等农作物种质资源保护、品种改良、良种繁育、质量检测等基础设施建设。推进农业技术推广体系改革和建设，整合资源，建立高效、务实、精干的基层涉农服务机构，强化农技推广服务功能。大力推进粮食产业化发展，提高粮食生产组织化程度。加强病虫害防治设施建设，建立健全重要粮食品种有害生物预警与监控体系，提高植物保护水平。健全农业气象灾害预警监测服务体系，提高农业气象灾害预测和监测水平。完善粮食质量安全标准，健全粮食质量安全体系。加强农村粮食产后服务，健全农业信息服务体系。
  　　（二）利用非粮食物资源。
  　　大力发展节粮型畜牧业。调整种养结构，逐步扩大优质高效饲料作物种植，大力发展节粮型草食畜禽。加强北方天然草原保护和改良，充分利用农区坡地和零星草地，建设高产、稳产人工饲草地，提高草地产出能力。加快南方草地资源的开发，积极发展山地和丘陵多年生人工草地、一年生高产饲草，扩大南方养殖业的饲草来源。力争在２０２０年之前全国牧草地保有面积稳定在３９．２亿亩以上。加快农区和半农区节粮型畜牧业发展，积极推行秸秆养畜。转变畜禽饲养方式，促进畜牧业规模化、集约化发展，提高饲料转化效率。
  　　积极发展水产养殖业和远洋渔业。充分利用内陆淡水资源，积极推广生态、健康水产养殖。发展稻田和庭院水产养殖，合理开发低洼盐碱地水产养殖，扩大淡水养殖面积。合理利用海洋资源，加强近海渔业资源保护，扩大、提高远洋捕捞规模和水平。加强水产资源和水域生态环境保护，促进水产养殖业可持续发展。
  　　促进油料作物生产。在优先保证口粮作物生产的基础上，努力扩大大豆、油菜籽等主要油料作物生产，稳定食用植物油的自给率。继续建设东北地区高油大豆、长江流域“双低”（低芥酸、低硫苷）油菜生产基地。鼓励和引导南方地区利用冬闲田发展油菜生产。加强油料作物主产区农田水利基础设施建设，加快油料作物优良品种选育，大力推广高产高油新品种，着力提高大豆、油菜籽和花生等油料作物单产和品质。到２０１０年油料单产比２００６年提高６％左右，油料含油率平均提高２个百分点。积极开发特种油料，大力发展芝麻、胡麻、油葵等作物生产，充分利用棉籽榨油。
  　　大力发展木本粮油产业。合理利用山区资源，大力发展木本粮油产业，建设一批名、特、优、新木本粮油生产基地。积极培育和引进优良品种，加快提高油茶、油橄榄、核桃、板栗等木本粮油品种的品质和单产水平。积极引导和推进木本粮油产业化，促进木本粮油产品的精深加工，增加木本粮油供给。
  　　（三）加强粮油国际合作。
  　　完善粮食进出口贸易体系。积极利用国际市场调节国内供需。在保障国内粮食基本自给的前提下，合理利用国际市场进行进出口调剂。继续发挥国有贸易企业在粮食进出口中的作用。加强政府间合作，与部分重要产粮国建立长期、稳定的农业（粮油）合作关系。实施农业“走出去”战略，鼓励国内企业“走出去”，建立稳定可靠的进口粮源保障体系，提高保障国内粮食安全的能力。